Egy évvel a reformok elindítása után már értékelhetőek a legfontosabb kötelezettségvállalások végrehajtása, illetve gyakorlati hatásai. Összességében a végrehajtás messze nem a megfelelő ütemben és távolról sem a megfelelő ambícióval történik. Számos intézkedés végrehajtása a legjobb esetben is csak formálisan teljesíti a helyreállítási tervben meghatározott mérföldköveket. Sőt, ez a formális teljesítés is csak az úgynevezett szupermérföldkövekre érvényes, amelyek lényegében a jogi keretek és intézmények felállításáról szólnak. A lényegi, tartalmi korrupcióellenes vállalások végrehajtását, a jogi keret tartalommal való kitöltését a kormány már most is súlyosan késlelteti, vagy épp szabotálja. Mindez arra utal, hogy külső (többek között pénzügyi) nyomás hiányában a kormány nem hajlandó érdemi lépéseket tenni a korrupció csökkentése érdekében.

Az alábbiakban részletesen elemezzük a feltételességi mechanizmus és a helyreállítási terv keretében tett főbb korrupcióellenes kötelezettségvállalásokat, különös figyelmmel azokra, amelyeket 2023 harmadik negyedévéig (azaz 2023. szeptember 30-ig) kellett volna teljesíteni. A K-Monitor azt is elemezte, hogy az új jogszabályok, intézmények és gyakorlatok hozzájárultak-e a magyarországi korrupciós kockázatok csökkentéséhez. Ennek során korábbi elemzéseinkre is hivatkozunk.

1. Integritási Hatóság

A Integritási Hatóság 2022 késő őszén történt létrehozása a reformcsomag leginnovatívabb intézményi újítása volt. A Hatóság független, autonóm szervnek tekinthető, amely a jogszabályban előírt feladatainak ellátásához megfelelő személyzettel és költségvetéssel rendelkezik. (A legfrissebb rendelkezésre álló adatok szerint a statisztikai átlaglétszám 2023 első félévében 56,1 fő volt.) Korlátozott hatásköréből eredő korábbi félelmeink (azaz, hogy a legtöbb esetben más, már létező hatóságokat hívhat fel a cselekvésre) azonban beigazolódni látszanak.

A Integritási Hatóság a tavasz folyamán elindította biztonságos bejelentő felülettel rendelkező weboldalát: A bejelentések és egyéb információk alapján indított vizsgálatok lefolytatását  azonban nagyban akadályozza, hogy még mindig nem áll rendelkezésre az a jogi és infrastrukturális környezet, amelyben a Hatóság közvetlenül hozzáférhetne a feladatai ellátásához egyébként elengedhetetlenül szükséges adatokhoz és dokumentumokhoz. Az egyéb felügyeleti szervek működését szabályozó jogszabályokban nincs utalás arra, hogy milyen adatokat kell a Hatóság rendelkezésére bocsátaniuk, mivel nem kötelező az összes kért információ átadása. Ez nyilvánvalóan egyes kérelmek elutasításához vezetett. A Hatóság vizsgálati eljárásában a törvény 60 napos határidőt ír elő a megkeresett állami szerveknek a válaszadásra, ami indokolatlanul hosszú. 

A fenti körülmények is hozzárjárulhattak ahhoz, hogy e poszt megírásának időpontjában még nem számolhatunk be olyan jelentős ügyekről, amelyek a Integritási Hatóság munkájának eredményeként kerültek napvilágra. Egy közérdekű adatigényésre adott válaszból az derült ki, hogy a Hatóság működésének első 8 hónapjában még  korlátozott hatáskörével is szűk körben élt: mindössze egyszer függesztett fel egy közbeszerzési eljárást, egyszer sem támadta meg a Közbeszerzési Döntőbizottság határozatát, kétszer tett  feljelentést, illetve kétszer nyújtott be ún. Felülbírálati  indítványt.

A Integritási Hatóság a Helyreállítási Tervben meghatározott határidőn belül és tartalommal közzétette a Integritási kockázatértékelési gyakorlatról szóló részletes jelentését, valamint éves Integritási jelentését. Ez utóbbi részletesen foglalkozik a következő témákkal:

• Az uniós források elosztásának nyomon követése és ellenőrzése
• Közbeszerzés (különös tekintettel a központi beszerző szervek által kötött keretmegállapodásokra)
• Összeférhetetlenség
• Közbeszerzési adatok
• Vagyonnyilatkozatok

A jelentés egyik visszatérő eleme, hogy a megfelelő elemzéshez szükséges adatok minősége szinte minden területen (uniós források elosztása, közbeszerzés) a legjobb esetben is egyenetlen, ami nemcsak az elemzést, hanem a korrupciós kockázatok azonosítását is nagyban megnehezíti. A Hatóság közel 50 ajánlást fogalmazott meg - ez a fent bemutatott valamennyi altémát lefedi, kivéve a vagyonnyilatkozatokat, amelyekről a Hatóság 2023 végéig külön jelentést készít.  A kormánynak a dokumentumra adott válasza, amelyet október elején tettek közzé arra utal, hogy a kormány nem hajlandó érdemi fejlesztéseket bevezetni az adott területeken. 47 ajánlásból csak 12 (25%) esetében értett egyet és vállalta, hogy érdemi intézkedéseket tesz. Öt ajánlás esetében a kormány értékelése szerint az azonosított problémák nem igényelnek további intézkedéseket, további 10 ajánlás esetében pedig a kormány csak részben értett egyet, és csak enyhébb hatású intézkedések megtételéről döntött. A Integritási Hatóság ajánlásainak közel 40%-a esetében a kormány egyet nem értését fejezte ki, és emiatt nem is foglalkozik a felvetett hiányosságokkal. (Például az olyan javaslatokkal, amelyek a uniós forrásokkal elosztásával kapcsolatos szabálytalanságkezelési folyamat szabványosításával, illetve láthatóságának és átláthatóságának javításával foglalkoztak; vagy amelyek a közbeszerzések területén a feltételes közbeszerzések szigorúbb szabályozására és a gyorsított eljárások célzott nyomon követésére vonatkoztak.) Az Integritási Hatóság ajánlásai nem rendelkeznek jogi kötőerővel, a kormány pedig egyértelműen kihasználja ezt a hiányosságot.

A Kormány fontos kötelezettségvállalása volt az is, hogy a vagyonnyilatkozatok ellenőrzésére vonatkozó hatásköröket átruházza a Hatóságra. A valóságban azonban a Integritási Hatóság nem tudja ezt a feladatát ellátni.  Ennek részben az az oka, hogy a módosított törvény bizonyos tisztségek esetében csak a vagyonnyilatkozatok ellenőrzésének vizsgálati részét írja elő a Hatóság számára, magát a vagyonnyilatkozati eljárást - amely a tisztségből való elbocsátással járhat - pedig más szervekre bízza. Számos állami tisztviselő esetében a Hatóság jogköre még ennél is korlátozottabb. A feladat elvégézésének ugyanakkor gyakorlati akadályai is vannak: Hatóság ugyanis nem kapott hozzáférést azokhoz az adatbázisokhoz, amelyekhez az ellenőrzés elvégzéséhez szüksége lenne. Erre a hiányosságra a Hatóság is rámutat jelentésében.  

Más, a tanácsi határozatban már korábban azonosított problémák, például a Hatóság eljárási jogkörét az uniós forrásokból való kizárás eseteiben megteremtő szabály tisztázása sem oldódott meg.

2. Korrupcióellenes Munkacsoport

A Korrupcióellenes Munkacsoportot 2022 december elején hozták létre, a HET és a kondicionalitási mechanizmus követelményeinek megfelelően. A Korrupcióellenes Munkacsoport 2023 márciusában fogadta el első jelentését, amely további ajánlásokat tartalmazott a kormány és más hatóságok számára. Érdemes megjegyezni, hogy a jelentés elfogadását a nem-kormányzati szervezetek tagjai nem támogatták egyhangúlag (10 nem kormányzati szereplőből 3-an ellene szavaztak, ketten pedig tartózkodtak). Ennek oka elsősorban az volt, hogy a nem-kormányzati oldal számos fontos javaslatát a kormány részéről delegált tagok már az almunkacsoportokban folytatott konzultációs folyamat során elutasították.  A jogszabály pedig azt írja elő, hogy a kormánynak a munkacsoport által elfogadott ajánlásokra és nyilatkozatokra kell reagálnia, ami azt jelenti, hogy a kormánynak hivatalosan nem is kell reagálnia a progresszívebb és ambiciózusabb nem-kormányzati javaslatokra. (Az ebből adódó hiányosságok  a Nemzeti Korrupcióellenes Stratégiáról szóló jelentés kapcsán is különös hangsúlyt kaptak. Ez utóbbi folyamatban az is kitűnt, hogy a kormány a stratégiáról szóló nyilvános konzultációt a munkacsoporton belüli konzultációval akarta helyettesíteni. Az olyan, egyébként a korrupcióellenes fellépéssel kapcsolatban igencsak releváns kérdések, amelyekről kifejezetten nem rendelkezik a helyreállítási terv (pl. a bejelentővédelmi törvénytervezetet), pedig még csak megvitatásra sem kerülnek a Korrupcióellenes Munakcsoportban, arról a munkacsoport nem-kormányzati tagjai legfeljebb utólag értesülnek.

Egy év elteltével az is nyilvánvaló, hogy a vonatkozó jogszabály és a helyreállítási terv nem vette figyelembe a munkacsoporti tagságából eredő, a nem-kormányzati szereplőkre nehezedő aránytalan terhet. Az apparátus és a javadalmazás hiánya együtt a tehetetlenségi faktorral könnyen a motiváció elveszítéséhez vezethet, amit súlyosbít a nem kormányzati tagokra vonatkozó törvényi előírás, miszerint személyesen, a helyettesítés lehetősége nélkül kell ellátniuk feladataikat (ez a követelmény egyébként nem vonatkozik a kormányzati tagokra). A nem-kormányzati oldal kapacitáshiányát mutatja az is, hogy kevesebb mint egy év alatt a 10 eredeti tagból 3 lemondott , és csak egy tagot sikerült pótolni. (Ezzel kapcsolatban érdemes elolvasni Reszkető Petrának, a Budapest Intézet ügyvezető partnerének nyílt levelét, amelyben kifejti a lemondásának okait. A többi tag nyilvánosan nem indokolta lemondását.)

Ennek eredményeképpen a munkacsoportnak a szükséges 10-zel szemben jelenleg csak 8 nem kormányzati tagja van, ami - bár nem változtat a nem kormányzati tagok szavazati arányén - a tagok túlterheltségéhez vezet. A két fennmaradó posztra hónapok óta nem találtak megfelelő jelöltet, ami nem meglepő, hiszen a fenti körülmények nem teszik vonzóvá a munkacsoporti tagságot aközött az amúgy is kevés ember között, akik amúgy a feladatok ellátásáhot megfelelő képességekkel és referenciákkal bírnak.

Fontos adalék lehet, hogy októberben a Belügyminisztérium kezdeményezte, hogy mind a kormányzati, mind a nem-kormányzati oldalon  növeljék a tagok számát további eggyel, 11-re. (Idén nyáron ugyanis létrehozták az új, Európai Ügyekért felelős minisztériumot, amelynek mindenképp szerettek volna helyet szorítani a munkacsoportnban). A létszámnövelést kezdeményező törvénytervezetet a migrációról szóló jogszabály-módosítási csomag tervezetének részeként tették közzé (!), anélkül, hogy erről előzetesen tájékoztatták volna az Integritási Hatóságot vagy a munkacsoport tagjait. Ezt a vitatott rendelkezést végül törölték a Parlament elé terjesztett javaslatból. Sajnos a fent említett körülmények fájó tanúbizonyságát jelzik annak, hogy a munkacsoport nem-kormányzati tagjait a kormányzati szereplők nem tekintik valódi partnernek.

Talán az egyetlen pozitívum az, hogy a munkacsoportban folyó viták valójában civilizált, udvarias hangnemben zajlanak, vagyis a mindenkori munkát nem akadályozzák a kormányzati médiában időről időre megjelenő lejárató kampányok, amelyek egyébként rendszeresen veszik célba a munakcsoport tagjaiként tevékenykedő civil társadalmi szereplőket és korrupcióellenes civil szervezeteket is.

3. Vagyonnyilatkozatok

A vagyonnyilatkozatok kérdése talán a legjobb mutatója annak, hogy a kormány vonakodik a magas szintű korrupció elleni küzdelemtől. Néhány problémát már említettünk fentebb, például azt, hogy a Integritási Hatóság nem rendelkezik a vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos feladatai ellátásához szükséges hatáskörrel, és hogy a "vizsgálati eljárás" eredménye nem kötelező érvényű a vagyonnyilatkozati eljárást ténylegesen lefolytató más szervekre, így pl. Az Országgyűlés mentelmi bizottságára.  Egyes esetekben a Integritási Hatóság hatásköre még ennél is korlátozottabb.

A kormány ugyan valóban módosította a korrekciós intézkedésekben és a mérföldkövekben megjelölt kötelezettségvállalásokhoz kapcsolódó törvényeket, és ezzel kiterjesztette a vagyonnyilatkozat benyújtására kötelezettek körét, azonban nem sikerült hasonlóan kiterjeszteni a vagyonnyilatkozatok tárgyi hatályát . A jogszabály jelenlegi formájában visszalépést jelent a korábban működő rendszerhez képest: már nem kell minden ingatlanról nyilatkozni, és a nyilatkozók jövedelmeik pontos összegének megadására sem kötelezettek: ehelyett jövedelmi sávokról kell nyilatkozniuk. (Ez a megoldás egyértelműen az európai parlamenti képviselők által használt nyilatkozati rendszert tükrözi - bár utóbbi is éles kritika tárgya.)

Továbbra is tisztázatlan, hogy a nyilatkozattevőknek milyen mértékben kell beszámolniuk a közvetetten birtokolt vagy tulajdonolt eszközökről és jövedelmekről - a vagyonnyilatkozat formanyomtatványa hasonlóképpen nem tartalmaz semmilyen utalást a tényleges tulajdonosi mivoltra. Fontos hangsúlyozni, hogy egyes vagyonokat megfelelő nyilvántartás hiányában továbbra is lehetetlen ellenőrizni - például ha egy személy egy magántőkealap vagy más bizalmi vagyonkezelő alap kedvezményezettje, ha kedvezményes opciós szerződésekkel rendelkezik, vagy ha a nyilatkozattevőnek osztalékelsőbbségi részvényei vannak olyan részvénytársaságokban, ahol egyébként a részesedése aránya nem éri el a 25%-ot. (Sőt, a nyomtatvány terminológiája sem mindig segíti az eligazodást: bár a vagyonnyilatkozatban "a részesedés magántőkealapokban” kifejezés szerepel, e tőkealapokban a kedvezményezttek valójában nem részesedésekkel, hanem úgynevezett "befektetési jegyekkel" rendelkeznek. Továbbá, mivel a vagyonkezelői alapok nem minősülnek "gazdálkodó szervezetnek", a képviselőknek és más nyilatkozattevőknek nem kell feltüntetniük, ha ilyen alapok kedvezményezettjei.) . Emlékezhetünk a közelmúltban megjelent oknyomozó cikkekre, amelyekből kiderült, hogy a fentiek egyre gyakoribb módjai a vagyonok és a vagyonok forrásainak elrejtésére. Összességében megállapítható, hogy a vagyonnyilatkozati íven bevallandó vagyoni és jövedelmi kör sokkalta szűkebb, mint ahogyan azt a kormány a vonatkozó korrekciós intézkedésben és a helyreállítási tervben jelezte.

Még a fentinél is nyilvánvalóbb probléma, hogy az elmúlt évben gyakorlatilag semmilyen előrelépés nem történt a helyreállítási terv úgynevezett rendes mérföldköveinek számító, vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos többi kötelezettségvállalás terén, azaz azoknál a mérföldköveknél, amelyek nem blokkolják a helyreállítási terv egyéb kifizetéseit. Ezek végrehajtásának határideje már jócskán lejárt.

2023 márciusában a kormány benyújtotta a hírhedt T/3131. számú törvényjavaslatot, amely a hangzatos "Az Európai Bizottsággal való megegyezés érdekében a vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos szabályok módosításáról" címet viselte. Ez a törvény lett volna hivatott arra, hogy létrehozza a vagyonnyilatkozatok kereshető adatbázisát. A törvényjavaslat szövegét, sőt még a címét is az utolsó pillanatban, a parlamenti vita után gyakorlatilag kicserélték az igazságügyi reform szabályaival. A vagyonnyilatkozati adatbázis kérdése így a hamvába holt, és azóta sem történt előrelépés (jogszabálytervezet, konzultáció) ezen a területen. A képviselők vagyonnyilatkozatainak kereshetőségét lényegében úgy oldották meg, hogy a képviselők összes (!) vagyonnyilatkozatát egyetlen kereshető pdf-fájlba zsúfolták (ami kb. 2000 oldal). Ez aligha tekinthető adatbázisnak, nemhogy az eredeti probléma megoldásának.

Ami a vagyonnyilatkozatokkal kapcsolatos utolsó és talán legfontosabb kötelezettségvállalást illeti, az a hatékony, visszatartó erejű szankciók alkalmazása - ennek az eredetileg jelezett határidők szerint mára már működnie is kellene.  Ezt a hiányosságot, amelyet már több korábbi Greco-jelentés is kiemelt, a jelek szerint a kormány egyenesen szabotálni akarja: nemhogy a jogi keretet nem hozták létre, de még csak konzultáció vagy vita sem volt róla, és a kérdés még a legújabb, 2023-2025-ös korrupcióellenes stratégia tervezetében sem szerepel.

4. Bírói felülbírálat

A büntetőeljárási törvény 2022-es módosítása rendelkezett egy új intézmény, az úgynevezett felülbírálati indítvány bevezetsééről. Bizonyos -- tágabb értelemben vett -- korrupciós bűncselekmények esetén az új szabályok lehetőséget biztosítanak az állampolgárok és az erre feljogosított intézmények számára, hogy a feljelentést elutasító vagy a nyomozást megszüntető, eljárást lezáró határozatok elleneflülbírálati indítványt nyújtsanak be a bíróságon. Az egyes esetekben az eljárást lzáró  határozatokat az illetékes hatóságok (a rendőrség, az adóhatóság és az ügyészség) névtelenül teszik közzé.  Mivel ez új intézmény, egyelőre korlátozottan lehet értékelni az új intézményt abból a szempontból, hogy valóban hozzájárul-e a magas szintű korrupció elleni küzdelemhez -- leginkább amiatt, mert a  a jogszabályi rendelkezések csak a 2023. január 1-je után indított eljárásokban teszik lehetővé a felülbírálati indítványok benyújtását. Ez azt jelenti, hogy jelenleg az eljárások többnyire az első fázisukban vannak (azaz abban, amikor a hatóságok anonimizálva közzéteszik eljárást megszüntető  határozataikat), arról pedig nem érhető el nyilvános információ, hogy ezek alapján milyen gyakran nyújtanak be az állampolgárok és az arra feljogosított szervek felülbírálati indítványokat, vagy pláne, hogy a bíróság hogyan dönt ezekben az ügyekben.

Az eddig rendelkezésre álló adatok azonban azt mutatják, hogy beigazolódtak azok a félelmeink, hogy az intézmény alkalmatlan arra, hogy valódi változást indítson el: a törvény által meghatározott szűk határidők és az ügyiratok korlátozott hozzáférhetősége gyakorlatilag lehetetlenné teszi a fellépést. A K-Monitor által elemzett adatokból az is kitűnik, hogy az anonimizált határozatok gyakran nem tartalmaznak elegendő információt ahhoz, hogy az alapján el lehessen dönteni, hogy megalapozott lehet-e felülbírálati indítvány benyújtása.

Egy olyan eset mindenestere nyilvánosságra került, amikor maga az Integritási Hatóság indítványozta a bírói felülbírálatot: egy gyanús közbeszerzésekről szóló újságcikk kapcsán Vadai Ágnes DK-s képviselő intézett kérdést a legfőbb ügyészhez, aki a kérdést feljelentésként értékelte és továbbította a rendőrségnek. A rendőrség gyorsan elutasította a feljelentést, mivel az újságcikk alapján nem tudták megállapítani, hogy bűncselekmény történt. A határozat ellen a Integritási Hatóság nyújtott be felülbírálati indítványt,  arra hivatkozva, hogy a rendőrség nem végzett nyomozati cselekményeket. A Integritási Hatóság indítványa előbb a rendőrségről, majd az ügyészségről és végül a Budai Központi Kerületi Bíróságról is lepattant, lényegében azzal az indoklással, hogy a feljelentést kizárólag egy oknyomozó médium egyetlen cikke alapján tették, és mivel a cikk konkrétan nem nevezett meg bűncselekményt, csak utalt a közbeszerzésekkel kapcsolatos összejátszás lehetőségére, a feljelentés nyomozás lefolytatása nélküli elutasítása indokolt lehetett

Sajnos árulkodó, hogy a bíróság határozatában az is szerepel, hogy "(t)ermészetesen jelen ügy és a kérdéses oknyomozó cikk sem mentes a politikai tartalmaktól, ezen keresztül is szükséges értékelni a tárgyi feljelentésként értékelt beadványt és a feljelentést elutasító határozatot". Nem sok jót ígér, hogy az intézményt, amely alapvetően a magas szintű korrupciós bűncselekmények felderítésének céljával jött létre, azért nem alkalmazzák, mert a feljelentések és az azok alapjául szolgáló cikkek "nem mentesek politikai tartalomtól".

Tovább olvasom a K.BLOG.hu-n!